Надприбутки для забудовників як нова “суспільна необхідність”: законопроект №6458

Наприкінці грудня 2021 року Кабінет Міністрів України вніс до Верховної Ради України проект Закону про здійснення комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду. Зараз законопроект розглядається у комітетах Верховної Ради України.

Аналіз законопроекту свідчить, що він не передбачає жодних реальних механізмів комплексної реконструкції кварталів застарілого житлового фонду, і нічим не поліпшить існуюче регулювання цієї сфери. Натомість законопроект створює серйозні корупційні ризики та суперечить іншим законодавчим актам, у тому числі Цивільному кодексу України та Земельному кодексу України.

Тому законопроект у запропонованому вигляді не може бути прийнятий навіть у першому читанні. Натомість його варто повернути суб'єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання.

При цьому необхідно, серед іншого:

  1. Виключити з законопроекту зміни до Закону України “Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності”.
    Причина - за обсягом, важливістю, правовою та організаційною природою і економічною суттю комплексна реконструкція кварталів не може бути віднесена до суспільних потреб чи до мотивів суспільної необхідності. А механічне доповнення згаданого закону положеннями щодо реконструкції кварталів не враховує його внутрішньої логіки.

  2. Встановити, що проведення комплексної реконструкції кварталу (мікрорайону) можливе виключно після повного розподілу територій мікрорайонів (кварталів) для визначення прибудинкових територій багатоквартирної забудови та після повної реєстрації права власності на відповідні земельні ділянки багатоквартирних будинків за їхніми співвласниками.
    Причина - ст. 382 Цивільного кодексу України і ст. 42 Земельного кодексу України в силу закону відносять земельні ділянки багатоквартирних будинків до спільного майна багатоквартирного будинку - тобто до спільної власності власників квартир і нежитлових приміщень у ньому. На практиці державна реєстрація прав на земельні ділянки за співвласниками багатоквартирних будинків досі не реалізована з низки організаційних та техніко-юридичних причин, вирішення яких вимагає прийняття законодавчих змін та вжиття організаційних заходів органами місцевого самоврядування. Тому до того надання забудовнику земельної ділянки багатоквартирного будинку співвласниками неможливе, а “в обхід” співвласників - буде порушенням їхніх прав.

  3. Відкласти розгляд законопроекту до часу, коли будуть практично реалізовані механізми реєстрації права власності на земельну ділянку багатоквартирного будинку за його співвласниками відповідно до ст. 382 Цивільного кодексу України і ст. 42 Земельного кодексу України.
    Причина - див. п.2.

  4. Оцінити реальну потребу й зміст додаткового правового регулювання, яке може запропонувати законопроект, порівняно з чинним законодавством.
    Причина - основний текст законопроекту не має “доданої вартості”, не пропонує учасникам жодних механізмів, які би не були їм доступні в рамках чинного законодавства на прозорих ринкових умовах.

При розробці нової редакції законопроекту критично важливо провести широке суспільне обговорення по-перше, його концепції, а по-друге, тексту перед його внесенням до Верховної Ради України.

Докладне пояснення - нижче.

Структурно законопроект складається із основного тексту закону “Про здійснення комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду” та прикінцевих положень, якими вносяться зміни, зокрема, до Закону України “Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності” (далі - закон про відчуження).

Основний текст законопроекту, попри порівняно значний обсяг, не містить реальних механізмів реалізації комплексної реконструкції кварталів. Він перенасичений знеособленими формулюваннями на зразок “здійснюється”, “надається” тощо без зазначення конкретних суб’єктів, які були б “зобов’язані здійснити”, “зобов’язані надати”, конкретних строків виконання таких обов’язків та відповідальності за їх невиконання.

Законопроект не містить реальних механізмів комплексної реконструкції кварталів. Він містить багато декларативних за своєю суттю та часто неузгоджених норм, які не творять системного механізму обміну/викупу приміщень у багатоквартирному будинку, не визначають відповідальних, не передбачають реальних гарантій власникам приміщень.

Показово, що додана пояснювальна записка не містить опису механізму дії та реалізації запропонованого законопроекту. Адже реальних механізмів не містить і сам законопроект.

При цьому з визначення “об’єкта нерухомого майна”, запропонованого в законопроекті, можна зробити висновок, що він спрямований насамперед на багатоквартирні будинки та приміщення в них. І ключовим питанням в законопроекті є питання обміну/викупу приміщень (виплати компенсацій власникам) у багатоквартирних будинках під час проведення комплексної реконструкції.

З цього питання основний текст законопроекту містить багато декларативних за своєю суттю та часто неузгоджених норм, які не творять системного механізму обміну/викупу, не визначають відповідальних, не передбачають реальних гарантій власникам приміщень. За такого підходу основний текст законопроекту, щонайменше, не має “доданої вартості” порівняно з чинним законодавством, а щонайбільше - створює ризики зловживань і шахрайства з боку інвесторів-забудовників.

Дійсно ключові зміни закладені в прикінцевих положеннях - у змінах до Закону України “Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності”.

Зміни до згаданого закону полягають у тому, що до переліку підстав викупу земельних ділянок та розташованих на них об’єктів нерухомого майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності додають “здійснення заходів із комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів)”. Виглядає так, що головна мета законопроекту, прикрита “димовою завісою” добрих намірів, озвучених у його основному тексті - це шляхом примусового викупу приміщень у багатоквартирних будинках забезпечити інвесторам-забудовникам нові будівельні майданчики під реалізацію їхніх приватних по своїй суті проектів.

Виглядає так, що головна мета законопроекту, прикрита “димовою завісою” добрих намірів, озвучених у його основному тексті - це шляхом примусового викупу приміщень у багатоквартирних будинках забезпечити інвесторам-забудовникам нові будівельні майданчики під реалізацію їхніх приватних по своїй суті проектів.

Віднесення заходів із комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) до переліку “суспільних потреб” і мотивів “суспільної необхідності” є неприйнятним та неприпустимим як з юридичної точки зору, так і з так і з точки зору організаційної та економічної суті.

Слід взяти до уваги, що “суспільна необхідність - обумовлена загальнодержавними інтересами або інтересами територіальної громади виключна необхідність, для забезпечення якої допускається примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, у встановленому законом порядку”. Отже, це виключна необхідність, рідкісний виняток, який допускає примусово позбавити власника його власності заради особливо важливого суспільного блага.

Те, що інвестору-забудовнику знадобився ще один будівельний майданчик для реалізації його звичайнісінького приватного бізнес-проекту, аж ніяк не може розглядатися як виключна необхідність, заради якої припустимо позбавляти власників квартир їхньої власності проти їхньої волі в приватних інтересах забудовника.

Ця “необхідність” тим більше не є “виключною”, що реконструкцію багатоквартирних будинків і навіть цілих кварталів цілком можна виконувати вже нині в рамках чинного законодавства. Закони України “Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку” та “Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку” вже зараз дають співвласникам багатоквартирних будинків правовий механізм прийняття спільних рішень встановленою більшістю голосів - у тому числі рішень про капітальний ремонт, реконструкцію, модернізацію багатоквартирних будинків. І ми маємо численні приклади, коли такі заходи співвласники багатоквартирних будинків виконують самостійно, без інвесторів-забудовників, модернізуючи свої будинки та значно подовжуючи строк їхньої експлуатації.

Якщо якийсь “інвестор” бажає реконструювати багатоквартирний будинок, скажімо, утепливши його та надбудувавши один-два поверхи, він це може зробити вже зараз, запропонувавши співвласникам багатоквартирного будинку свої послуги в рамках чинного законодавства на конкурентних ринкових умовах. Такий досвід мають інші країни Центральної та Східної Європи, має його і Україна. Причини малопоширеності такого досвіду в нашій країні лежать не стільки в юридичній площині, скільки в економічній. Але якщо ринкові інструменти та конкурентні умови не влаштовують забудовника - це в жодному разі не є підставою для того, щоб примусово позбавляти співвласників багатоквартирного будинку їхнього житла (навіть шляхом викупу “за експертною оцінкою”).

Якщо ж ідеться про “суспільну необхідність” реконструкції комунального дитячого садочка - то до чого тут багатоквартирні будинки та квартири в них?

Слід також звернути увагу на те, що закон про відчуження говорить в першу чергу про земельні ділянки, а в другу - про “інші об'єкти нерухомого майна, що на них розміщені”. Тобто, весь сенс інституту викупу з мотивів суспільної необхідності - в отриманні земельної ділянки. Зрозуміло, що інвестора-забудовника цікавить, у тому числі, земельна ділянка багатоквартирного будинку. Але основний текст законопроекту вперто ігнорує право власності співвласників багатоквартирного будинку на земельну ділянку багатоквартирного будинку.

Законопроект вперто ігнорує право власності співвласників багатоквартирного будинку на земельну ділянку багатоквартирного будинку.

Стаття 382 Цивільного кодексу України і стаття 42 Земельного кодексу України в силу закону відносять земельні ділянки багатоквартирних будинків до спільного майна багатоквартирного будинку - тобто до спільної власності власників квартир і нежитлових приміщень у ньому. На практиці державна реєстрація прав на земельні ділянку за співвласниками багатоквартирних будинків досі не реалізована з низки організаційних та техніко-юридичних причин, вирішення яких вимагає прийняття законодавчих змін та вжиття організаційних заходів органами місцевого самоврядування. Докладніше ми писали про це тут.

Тому до того, як буде вирішено це питання, надання забудовнику земельної ділянки багатоквартирного будинку співвласниками неможливе, а “в обхід” співвласників - буде порушенням їхніх прав. Відтак реалізація комплексної реконструкції кварталу, яка передбачатиме надання інвестору-забудовнику земельної ділянки/ділянок, не повинна і не може проводитися раніше, ніж за співвласниками кожного багатоквартирного будинку в кварталі буде зареєстровано право власності на земельну ділянку їхнього багатоквартирного будинку.

Важливість реконструкції та модернізації старого багатоквартирного житлового фонду є безсумнівною. Але слід пам’ятати, що понад 98% приміщень у багатоквартирних будинках перебувають у приватній власності. І відповідальність за утримання, ремонт, реконструкцію та модернізацію багатоквартирних будинків уже зараз успішно несуть їхні співвласники - власники квартир і нежитлових приміщень у будинку.

За таких умов набагато ефективнішим буде за державними та місцевими цільовими програмами надати організаційну й фінансову підтримку співвласникам багатоквартирних будинків (у т.ч. через доступ до дешевих позикових коштів), ніж “ощасливлювати” їх чужими руками “інвесторів-забудовників”, ще й у примусовому порядку вилучаючи квартири.